Dansk udviklingspolitisk historie
1945-2005
Kristine Midtgaard, adjunkt,
Ph.d., Institut for historie, kultur og
samfundsbeskrivelse
Værket er den første samlede
fremstilling af dansk udviklingsbistandshistorie. Den
er udarbejdet efter retningslinierne for flerbindsværket
Dansk Udenrigspolitisk Historie og har samme redaktører
som de øvrige bind i denne serie, nemlig historikerne
Carsten Due-Nielsen og Ole Feldbæk og politologen
Nikolaj Petersen. Forfatterne stammer fra forskellige
forsknings- og praktikermiljøer og bidrager hermed
med flere tilgange til analysen.
En studie i dansk udviklingsbistand
er vigtig, fordi udviklingsbistanden næst efter
forsvarspolitikken siden 1945 har været den mest
ressourcekrævende side af Danmarks internationale
relationer. Danmark har siden 1970erne ligget blandt
de lande, der har ydet 0,7 % af BNI. Den er også
vigtig, fordi udviklingsbistanden, herunder dens størrelse
og hvorvidt den overhovedet har haft den tilsigtede
virkning, ikke mindst de seneste år har været til
debat. Bogen er ydermere tiltrængt, fordi den, til
forskel fra hovedparten af den eksisterende forskning
på det udviklingspolitiske felt, fokuserer på
donorsiden, dvs. på det land, der yder bistand, og på
formuleringen af dansk udviklingspolitik, frem for på
analyser af mere generelle udviklingspolitiske
problematikker. Desuden er den, også til forskel fra
eksisterende fremstillinger, i vidt omfang baseret på
arkivalsk materiale, især fra Udenrigsministeriets
Arkiv, og bidrager hermed med ny viden om en central
side af dansk udenrigspolitik.
Det er den statslige bistand, der er
fokus på. Private virksomheders investeringer er kun
inddraget i det omfang, de har fundet sted i
samarbejde med staten. Udviklingspolitik omfatter i
bogens forståelse både statens direkte og indirekte
midler til fremme af økonomisk og social udvikling.
Hermed analyserer bogen både dansk teknisk og
finansiel bistand til udviklingslandene, såvel den
multilaterale gennem især FN og den bilaterale mellem
Danmark og et modtagerland, og dansk international
handelspolitik såsom forhandlingerne i WTO, GATT og
UNCTAD og holdningen til Ny Økonomisk Verdensorden (NØV).
Fremstillingen er inddelt i fire
kronologiske dele. Disse er skrevet af bogens
forfattere. Det indledende og afsluttende afsnit
derimod er skrevet af redaktørerne. Den første
periode dækker 1945-62, dvs. fra afslutningen af
Anden Verdenskrig og frem til Lov om Danmarks tekniske
samarbejde med udviklingslandene fra 1962, dvs.
lovgrundlaget for Danmarks bilaterale bistandsprogram.
I denne del belyses også dansk efterkrigshjælp, som
ganske vist ikke var en del af udviklingsbistanden,
men som dannede et erfaringsgrundlag for denne.
Den anden periode er 1962-75, hvor
den bilaterale bistand formes. Det var dog specielt
for Danmark, at balancen mellem den mere neutrale
multilaterale bistand og den bilaterale bistand,
hvormed donorlandets interesser kunne varetages, blev
fastholdt på et 50-50 niveau. Det var i denne
periode, at den såkaldte fattigdomsorientering blev
grundlagt, dvs. hvor bistanden blev stilet til de
fattigste befolkningsdele i de fattigste lande.
Den tredje periode er 1975-89, hvor
Danmark tøvende og uden den store entusiasme støttede
principperne i NØV om strukturændring i
verdenshandlen til udviklingslandenes fordel. Perioden
var også udviklingspolitisk konfliktfyldt pga.
1980ernes amerikanske krav om konditionalitet og
strukturtilpasning, dvs. at løsningen på
udviklingslandenes problemer, herunder grunden til vækstens
udeblivelse indtil da, skulle søges i
udviklingslandenes interne strukturer og søges løst
via øgede krav til reformer i udviklingslandenes. Det
var en tendens, der var vanskelig for Danmark, der i
sin udviklingspolitik ikke havde tradition for at
stille krav til udviklingslandene, men tværtimod ydet
bistand ud fra tanken om, at modtagerlandet selv bedst
kunne administrere bistanden. Endelig var det i denne
periode, at tværgående principper som hensyn til
kvinder og miljø, men ikke de kontroversielle
menneskerettigheder vel at mærke, kom ind i dansk
udviklingsbistand.
Bogens sidste periode dækker
1989-2005. Nu kom menneskerettighederne sammen med
demokrati og 'good governance' med som principper for
udformning af dansk udviklingsbistand. Samtidig blev
modtagerlandenes 'ejerskab' til udviklingsprocessen
understreget. I forhandlingerne mellem donor og
modtager stod de to tilgange i hvert fald principielt
i konflikt med hinanden. I perioden blev lånebistanden
konverteret til gavebistand, og procentsatsen nåede i
1992 at op til 1%. 1990erne var alt i alt et
udviklingsårti. Efter regeringsskiftet i 2001 blev
udviklingsbistanden koblet stærkere til både den øvrige
udenrigspolitik og til udlændingepolitikken. der blev
sat øget fokus på Afrika og hiv/aids. Samtidig blev
bistanden fastfrosset og faldt frem til 2005 fra over
1% til 0,8% af BNI for herefter at blive stabiliseret
som følge af en beslutning i 2005 om fastlæggelse af
bistandsprocenten på 0,8 i fremtiden. I absolutte tal
begyndte Danmarks udviklingsbistanden hermed igen at
stige.
Det kontinuitetselement, der først
og fremmest springer i øjnene, er ,hvorledes dansk
udviklingsbistand i vekslende nationale og
internationale rammevilkår nærmest gennemgående har
været i vækst og proportionalt har ligget blandt de
højeste indsatser internationalt. Hvad har været
drivkraften bag denne udvikling? Som en helt
overordnet og mere langsigtet drivkraft anfører bogen
det globale, altruistiske motiv, dvs. ønsket om økonomisk
og social vækst for befolkningerne i
udviklingslandene. Ved siden af dette motiv kommer økonomiske,
udenrigspolitiske og udviklingspolitiske interesser og
hele det bureaukratiske apparat har i sig selv været
udviklingspolitisk pådriver. Ofte har de forskellige
interesser på mellemlang og kortere sigt været i
strid med den overordnede altruistiske impuls og
dertil i indbyrdes disharmoni. Fx var det vanskeligt
at forlige altruistiske hensyn og krav fra
modtagerlandene om forbedrede internationale
handelspolitiske vilkår på den ene side med danske
udenrigsøkonomiske og erhvervsmæssige interesser for
ikke at nævne tendensen hos Danmarks hovedallierede
USA om at stille krav til modtagerlandene om interne
reformer på den anden. Og det var svært at søge økonomiske
interesser varetaget, hvis man samtidig stillede krav
til modtagerlandene, ikke mindst hvis kravene gik på
hensyn menneskerettighederne, fordi man hermed
risikerede at skulle skrue ned for
bistandsaktiviteterne. Løsningen blev bl.a. en
forsigtig stillingtagen til NØV og undladelse af at
stille krav om menneskerettigheder før den kolde
krigs afslutning havde ændret på de internationale
rammebetingelser. Indenrigspolitikken har også
spillet en afgørende rolle for udviklingsbistanden.
Fx var opinionsfaktoren i høj grad medvirkende til iværksættelsen
af bistand til Nicaragua. Der var varierende politiske
opfattelser om bistandens størrelse og om, hvilke
interesser, den skulle tjene. Samlet set tegnede der
sig imidlertid interessant nok en dansk
udviklingsbistandspolitisk konsensus, dvs. en enighed
om, at Danmark skulle yde udviklingsbistand. Med det
udgangspunkt kunne dansk udviklingsbistand rumme mange
hensyn, der egentlig var modsatrettede.
Bogen er den første arkivbaserede
analyse af dansk udviklingsbistand. Den spænder vidt
i både kronologi og emne. Dog kunne man have ønsket,
at den havde forholdt sig mere til et af de emner, der
bidrager til dens relevans. Nemlig spørgsmålet om,
hvorvidt udviklingsbistanden har virket, og om den
'kan betale sig'. Redaktørernes afsluttende kapitel
berører det med henvisning bl.a. til, at dette ville
have forudsat en række feltstudier og derfor
vanskeligt lader sig undersøge. Det må til dels
medgives, men alligevel er det ærgerligt, at spørgsmålene
om udviklingsbistandens effekt forbliver især økonomernes,
politologernes og antropologernes område. Foruden
effekten konkret kunne bogen i højere grad have
analyseret fx debatten om bistandens effekt over tid
og den kunne have set systematisk på udviklingen i
bistandsprojektevaluering evt. sammenholdt med
effektdebatten. Idealer og realiteter udgør et afgørende
skridt i vores forståelse af dansk udviklingsbistand
og danner et mere end solidt udgangspunkt for
yderligere historisk udviklingspolitisk forskning.
